數據寶
郭潔
2025-11-01 08:32
隨著我國城鎮(zhèn)化率突破65%，加之婚姻家庭結構變化，城市發(fā)展范式正從“增量擴張”轉向“存量優(yōu)化”。2025年中央城市工作會議提出建設“宜居、韌性、智慧”的現代化城市目標，標志著城市更新從局部改造躍升為系統(tǒng)性治理工程。這不僅關乎空間形態(tài)的再造，更涉及治理結構、社會公平與文化認同的重構。基于此背景，城市更新亟需超越“項目導向”的技術路徑，轉向“制度集成”的系統(tǒng)思維，統(tǒng)籌平衡“存量與增量、快與慢、傳承與創(chuàng)新、經濟效益與社會效益、保護與利用、政府與市場”六重關系，構建面向高質量發(fā)展的實踐范式。
存量與增量的張力，實質上是城市空間資源配置邏輯的范式轉換。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化依托“外延擴張”實現規(guī)模積累，而在土地資源剛性約束與生態(tài)紅線雙重限制下，城市發(fā)展被迫轉向“內涵式再生”。這不是“非此即彼”的替代關系，而是一種“存量重構—增量補充”的動態(tài)協(xié)同：前者通過空間功能重組提升資源效率，后者則以“精準投放”方式彌補結構性短板，實現“效率—公平—可持續(xù)”的三重均衡。在“土地財政”逐漸失靈的背景下，存量資產的盤活不再僅是技術問題，更是制度創(chuàng)新問題：如何通過用途彈性、容積轉移、地役權交易等工具，重構空間發(fā)展權配置，成為“存量時代”的核心議題。
城市更新是一場與“時間”博弈的治理實驗，城市無法承受“壓縮式”改造帶來的結構性震蕩，亦難以容忍“停滯式”保守所累積的社會成本。因此，城市更新節(jié)奏需構建“慢規(guī)劃—快實施”的雙軌機制：前者以利益協(xié)調與方案迭代為核心，后者以民生響應與空間交付為目標。
“快”與“慢”的邊界，應由“風險等級”與“價值類型”共同劃定，對危房、內澇、消防等“安全型更新”，實行“清單制+銷號制”，限時完成；對歷史街區(qū)、工業(yè)遺產等“記憶型更新”，則引入“工匠制+陪伴式”規(guī)劃，允許“時間沉淀”。
城市更新不是“抹去記憶”，而是“轉譯記憶”。歷史文化資源作為“空間資本”，其經濟價值并非源于“物理保留”，而在于“意義再造”。通過“功能置換+符號重構”，將靜態(tài)遺產轉化為動態(tài)場景，實現文化價值與經濟價值的“共生式”增值。由此，更新需構建“基因提取—場景再造—業(yè)態(tài)植入”的三步模型，在“不破壞風貌”的前提下，完成從“保護”到“活化”的范式轉換。
“活化”不是“仿古”，而是“賦新”。通過“功能混合+業(yè)態(tài)迭代”，可將歷史街區(qū)轉化為“文化孵化器”，將老廠房變身為實驗室，祠堂轉型為社區(qū)劇場，騎樓底層嵌入共享辦公，其核心機制在于“文化基因”的“場景化轉譯”——以“可體驗、可參與、可再生”的方式，讓歷史成為城市創(chuàng)新的“社會資本”，而非“成本負擔”。
城市更新作為“空間資本”的再積累過程，伴隨“增值捕獲”與“利益再分配”的張力。“十四五”規(guī)劃明確“民生優(yōu)先”，中央財政2025年專項資金重點投向老舊小區(qū)與公共空間提升，實質是以“財政杠桿”撬動“社會公平”。通過“政府補貼+居民分擔+市場讓利”的三方共擔機制，將“空間溢價”部分轉化為“公共福利”，實現“增長”與“共享”的同步。
經濟效益是“可持續(xù)性前提”，社會效益是“和諧共生根基”。二者并非“零和”，而是通過“增值回收”機制實現“正和”。制度設計的核心是將“空間溢價”轉化為“公共紅利”。唯有讓市場“有利可圖”、讓居民“有機參與”、讓政府“有力兜底”，城市更新才能走出“資本孤島”，邁向“共益城市”。
保護與開發(fā)的關系本質上是城市空間資本的保存與增值問題。“保護優(yōu)先”不是“凍結發(fā)展”，而是“設定閾值”。通過“開發(fā)權轉移”“風貌補償”“功能混合”等制度設計，可在“不破壞核心價值”的前提下，引入“適度盈利”激發(fā)市場參與。其核心在于建立“價值評估—影響分級—開發(fā)授權”三步走機制，實現從“靜態(tài)保護”到“動態(tài)管理”的范式轉換。制度建設的關鍵在于“精準識別”，通過“文化價值圖譜+生態(tài)敏感性分析”，將更新區(qū)域劃分為“禁止開發(fā)”“限制開發(fā)”“鼓勵開發(fā)”三級，配套“正面/負面清單”與“風貌導則”，實現“一戶一策、一樓一策”。基于此，應建立“保護—開發(fā)”動態(tài)平衡的數字治理平臺，走出“一刀切”的治理困境。
政府與市場的關系反映了城市更新中的治理結構創(chuàng)新。城市更新是“治理結構”的再協(xié)商，政府從“供給者”轉向“制度設計者”，市場從“開發(fā)商”升級為“運營商”，公眾則從“被動接受”邁向“合作生產”。制度設計的核心是劃定“權責界面”，政府以“規(guī)則制定者”身份，負責“規(guī)劃約束+績效監(jiān)管+風險兜底”；市場以“服務供給者”角色，承擔“資金投入+運營創(chuàng)新+效率提升”；公眾則以“合作生產者”角色，參與“需求表達+過程監(jiān)督+成果共享”。
城市更新的本質，是一場“空間—制度—社會”的系統(tǒng)性重構。六重關系并非孤立存在，而是構成“空間資源配置—時間節(jié)奏調控—文化價值轉譯—利益公平分配—資本可持續(xù)管理—治理結構演化”的完整閉環(huán)。其終極目標，是構建“制度韌性”與“社會協(xié)同”并重的“共益型城市”。未來，城市更新需超越“項目思維”，邁向“制度集成”，以“空間正義”為價值錨點，以“數字治理”為技術支撐，以“法治保障”為制度底座，走出一條“以人為本、文化延續(xù)、公平共享、可持續(xù)”的中國式城市更新道路。
本報專欄文章僅代表作者個人觀點，特此說明。
